Dimensión Jurídica
Análisis de la Ley N° 4758/12
El antecedente jurídico inmediato de la Ley de FONACIDE es la Ley Nº 3923/2009 “Que aprueba el Acuerdo por Notas Reversales entre la República del Paraguay y la República Federativa del Brasil relativo al valor establecido en el Numeral III.8 del Anexo C del Tratado de ITAIPU”. Mediante esta ley el Paraguay se beneficia con 360.000.000 USD anuales en concepto de compensación por la cesión de la energía de la Entidad Binacional ITAIPU al Brasil.
El Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo fue creado por la Ley N° 4758/12, en pos de asignar en forma racional y eficiente estos recursos. Las áreas de aplicación son educación, salud, investigación y crédito.
Tanto para las gobernaciones como para los municipios los fondos del FONACIDE que les son transferidos (25% del total) están destinados al ámbito educativo, infraestructura y almuerzo escolar. Las competencias de los gobiernos departamentales y municipales sobre la educación tienen rango constitucional, acorde con el modelo de Estado descentralizado, por lo que representan una oportunidad de fortalecimiento para los gobiernos sub nacionales.
a) Impacto de la Ley FONACIDE en los procesos de descentralización.
– Distribución de recursos: La Ley FONACIDE fue diseñada en base a los parámetros de distribución de los royalties. Esto significa más recursos para municipios “afectados” por la represa sin tener en cuenta la demanda según densidad poblacional o necesidades específicas para el desarrollo de cada región.
– Participación: En cuanto la participación de las gobernaciones y municipalidades en las decisiones relacionadas al FONACIDE, la ley no contempla la representación de las mismas en el Consejo de Administración de FONACIDE. Esta situación no favorece la integración de un enfoque de descentralización y participación en las decisiones al máximo nivel.
Por otro lado, la ley tampoco define mecanismos concretos de participación ciudadana en los procesos de gestión de los recursos. Complementariamente, la Ley General de Educación (Ley Nº 1264/98) creó los Consejos Departamentales de Educación, pero no los Consejos Municipales o distritales de Educación. Estos Consejos, de crearse, se constituirían en espacios de participación y consulta para colaborar en la inversión, la gestión y el control del FONACIDE.
– Gestión descentralizada de recursos financieros públicos: Los fondos del FONACIDE forman parte del presupuesto de las gobernaciones y municipalidades. La aprobación de adjudicaciones y contratos, la autorización por resolución de los llamados a licitación pública y licitación por concurso de ofertas, la aprobación de adjudicaciones y contratos; el control de la ejecución del presupuesto corresponden a las atribuciones asignadas a las Juntas Departamentales y Municipales (Ley Nº 426/94, Ley N° 3966/10). Este es un aspecto relevante para fortalecer los procesos de transferencia administrativa desde el gobierno central a gobiernos sub nacionales favoreciendo la gestión descentralizada de recursos financieros.
b) Controles y rendición de cuentas
La ley establece que los órganos de control, dentro de sus competencias controlarán los programas y proyectos que se ejecuten con los recursos de FONACIDE. Estos controles de las rendiciones de cuentas sobre el uso de fondos son ejercidos por la Contraloría General de la República – con amplias potestades -, el Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Contrataciones Públicas y la Auditoría General del Poder Ejecutivo, así como por el propio Consejo de Administración de FONACIDE.
La Contraloría General de la República es la entidad que coordina el sistema de control de los recursos y es canal de denuncias ciudadanas en caso de mal uso de los mismos. Para fortalecer su operatividad y dotar de una perspectiva descentralizada al sistema de control sería importante el fortalecimiento de sus Oficinas regionales previstas en la Ley Nº 276/94, “Orgánica y funcional de la Contraloría General de la Republica”.
Las Cámaras del Congreso también poseen la atribución de solicitar informes a las gobernaciones y municipios sobre el uso de estos recursos. Se puede constatar que hay un amplio sistema de dispositivos de control en pos de garantizar la transparencia desde diferentes entes. Dependerá del mejoramiento en la coordinación interinstitucional del control el incremento de la eficacia y eficiencia en la ejecución de los recursos.
c) Transparencia y acceso a la información
Si bien la Ley 4758/12 de FONACIDE no contemplaba mecanismos puntales de transparencia y acceso a la información, la Ley que modifica los Artículos 5° y 8° de la Ley FONACIDE (Ley Nº 5581/16) establece que los organismos públicos que administran recursos del FONACIDE deben publicar en un portal de internet información sobre los programas y proyectos financiados con dichos fondos. Por otro lado la implementación de la Ley de Libre Acceso a la Información Pública y Transparencia Gubernamental (Ley N” 5282/14) comenzó un necesario cambio de paradigmas en función a una nueva gestión pública más eficaz y transparente. Esta ley también tiene incidencia directa en la ejecución de los recursos ya que impone el mandato de publicar información integrada por datos relativos a la ejecución del FONACIDE.
El desafío es acompañar la publicación de la información con estrategias comunicacionales para mayor diseminación y conocimiento por parte de la ciudadanía sobre la operatividad de estos fondos y sus fines. Se observa que la Ley N° 4758/12 carece del establecimiento de acciones para informar y capacitar en el manejo de este tema a la ciudadanía organizada de los municipios, comisiones de padres y centros de estudiantes.
Proceso de debate parlamentario y reformas a la Ley.
1. Creación de la Comisión Especial FONACIDE en el parlamento.
En el Senado, a raíz de informes presentados al Parlamento sobre uso de estos fondos y denuncias diversas aparecidas en medios de prensa, se tomó la decisión de crear una Comisión especial con el objeto de estudiar la Ley N° 4758, la cual se constituyó mediante la Resolución N° 1459 del 13 de Marzo de 2014.
Estuvo integrada por los senadores: Blanca Ovelar (Presidenta), (ANR); Esperanza Martínez (Vice presidenta) (Frente Guazú); Pedro Santacruz (Partido Democrático Progresista); Juan Darío Monges (ANR); Blanca Lila Mignarro (PLRA) y Zulma Gómez (PLRA). Desarrolló sesiones durante aproximadamente un año y realizó visitas a escuelas.
2. Propuestas presentadas y debate parlamentario
Como producto del trabajo de la Comisión especial se redactó una propuesta para reforma legislativa presentada el 16 de abril de 2015, que afectó 4 artículos de la Ley: art. 4; 5; 8 y 12.
Hubo otras propuestas legislativas previas de reforma a la Ley N° 4758/2012 pero ninguna prosperó como la última[1], Ley Nº 5581/16. De acuerdo a los registros disponibles, los anteproyectos han tenido en común que en su tratamiento no fueron girados a la Comisión de Asuntos Municipales y Departamentales ni se registra participación ciudadana en los canales abiertos vía electrónica.
Es un hecho notorio que la Comisión de Asuntos Municipales y Departamentales no haya sido consultada para dictaminar siendo los gobiernos sub nacionales integrantes del circuito del FONACIDE. No obstante, el proyecto de Ley de Emergencia Educativa, que tiene vinculación con el FONACIDE, presentado en la Cámara de Diputados – en estudio hasta la fecha en la Cámara Alta – sí fue girado a dicha Comisión.
El proyecto remitido desde la Comisión Especial del Senado a la Cámara de Diputados ha generado una discusión limitada sobre las innovaciones necesarias, circunscripta al planteamiento del documento presentado. Fueron postergados otros cambios, si bien importantes, para alguna modificación a futuro, quedando una ley que sigue teniendo déficits, admitido por los propios diputados[2]. Con posiciones divididas en la Cámara de Diputados, se aprobó la Ley N° 5581/16, la más reciente reforma a la Ley 4758/12, con importantes recortes de la versión original de la Cámara Alta.
3. Las principales reformas a la Ley
Las propuestas por la Comisión Especial han sido:
– En el art. 4[3] se proponía como modificación que:
“La distribución de los recursos previstos en el inciso c) del art. 3 de la presente ley, se hará a los Gobiernos departamentales y municipales en las proporciones que anualmente establezca el MEC, sobre la base de la matrícula, características de la infraestructura, demanda educativa y demás circunstancias que determinen la necesidad de las obras, refacciones, equipamientos y servicios correspondientes…”
Este punto fue rechazado por haberse considerado que se otorga al MEC la determinación de la proporción de concesión de recursos a cada municipio bajo un sistema de distribución impreciso. Además el plan de modificación disponía que el beneficio se extendiera a más de niños y niñas de Educación Inicial y Educación Escolar Básica del 1°, 2° ciclos, a los de 3º ciclo, “de instituciones educativas del sector oficial, ubicados en contextos vulnerables”, usando el mismo criterio de la ley origina pero extendido al alumnado del 3º ciclo.
– En la propuesta de modificación del Art. 8[4], se buscó establecer expresamente la competencia y responsabilidad de la CGR ampliando a:
“…la Contraloría podrá solicitar información adicional y dentro de los sesenta días siguientes de presentada la rendición de cuenta, emitirá un dictamen sobre la presentación…” y si de los informes recibidos hay indicios detectados de algún hecho punible, “…deberá realizar la correspondiente denuncia al Ministerio Público, y en su caso, presentar informe al Ministerio del Interior a los efectos previstos en la Ley N° 317/94 que reglamenta la intervención a los gobiernos departamentales y/o a los gobiernos municipales”.
Sobre este texto, la Cámara de Diputados adoptó el texto parcialmente, eliminó la potestad que confiere a la CGR pedir informes adicionales, es decir, ampliatorios o complementarios, y por otro lado eliminó la función de emitir dictamen por parte de la CGR sobre la rendición de cuentas presentada tras 60 días.
Las reformas incorporadas por la Ley Nº 5581/16 “Que modifica los artículos 5° y 8° de la Ley N° 4758/12” no han modificado el sistema de funcionamiento del FONACIDE ni la participación de las municipalidades y la ciudadanía en el proceso, más bien dejan por expreso disposiciones sobre el control que están establecidas en otras leyes.
[1]Las leyes que afectan al FONACIDE dictadas previo a su puesta en vigencia son: Ley N° 3923/09 “Acuerdo relativo al valor establecido numeral III. 8 del anexo C del tratado de ITAIPU” y la Ley N° 3984/10“Royalties y compensaciones a los Gobiernos Departamentales y Municipales .Las leyes que le afectan dictadas posterior a su puesta en vigencia son Ley Nº 4.841/12 “Que modifica y amplía la Ley N° 3984/10 de Royaltíes y Compensaciones a los gobiernos Departamentales y Municipales”; Ley Nº 4.891/13 “Que modifica la Ley N° 3984/2010 Royalties y Compensaciones”; Ley Nº 5.210/14 “Que establece la Alimentación Escolar y el Control Sanitario”, Ley N° 5581/16 “Que modifica los art. 5 y 8 de la Ley N° 4758/12” – sobre la cual profundizamos
[2]Fuentes: http://www.abc.com.py/camara-de-diputados-tratara-FONACIDE-y-ratificaria-su-postura-1461805.html, http://www.radio970am.com.py/articulo/4511/FONACIDE-diputados-ratifican-postura-sobre-ley-/38.
[3] “La distribución de los recursos destinados a los Gobiernos Departamentales y Municipales en el inciso c) del Artículo 3° de la presente Ley, mantendrá la proporcionalidad establecida en el Artículo 1°, incisos b), c), d) y e) de la Ley N° 3984/10 “Que establece la distribución y depósito de parte de los denominados “royalties” y “compensaciones en razón del territorio inundado” a los Gobiernos Departamentales y Municipales”.
Por lo menos el 50% (cincuenta por ciento) de los ingresos percibidos por Gobiernos Departamentales y Municipales en virtud de la presente Ley, deberá destinarse al financiamiento de proyectos de infraestructura en educación, consistentes en construcción, remodelación, mantenimiento y equipamiento de centros educativos; y el 30% (treinta por ciento) del total percibido en este concepto, al financiamiento de proyectos de almuerzo escolar, beneficiando a niños y niñas de Educación Inicial y Educación Escolar Básica del 1° y 2° ciclos de instituciones educativas del sector oficial, ubicados en contextos vulnerables.
Las intervenciones serán realizadas conforme a las normativas vigentes y a los estándares establecidos por el Ministerio de Educación y Cultura”.
[4] “Los Órganos de Control, dentro del ámbito de sus competencias, controlarán la ejecución de los programas o proyectos financiados con recursos del FONACIDE”.