Dimensión Social
La implementación del FONACIDE requiere una estructura político institucional que articule instituciones y actores tanto comunitarios como del sector público y privado en los distintos niveles de descentralización de nuestro país.
En un contexto institucional en el cual los niveles de organización aún no son del todo funcionales, el FONACIDE es un desafío que supone la sincronización de procesos, el equilibrio de las interrelaciones entre los diferentes actores, los mecanismos de conciliación de intereses y la cobertura jurídico normativa apropiada que regule todos los elementos en un esquema coherente.
Para el análisis de las interrelaciones y articulaciones entre los diferentes actores involucrados en el programa FONACIDE, así como los mecanismos de transparencia y espacios de participación que existen o que deben fortalecerse, se llevaron a cabo entrevistas y reuniones con los principales actores involucrados en todo el proceso de implementación. Participaron referentes del Ministerio de Educación y Culto, Ministerio de Hacienda, Contraloría General de la Republica. Municipalidades de Asunción, Lambaré, Ñemby, Fernando de la Mora, San Lorenzo, Limpio, Mariano Roque Alonso, Luque, Itá, Capiatá, Ypacarai, Supervisiones escolares, directores de instituciones educativas, docentes, organizaciones de padres y estudiantes de los mencionados distritos. Gobernaciones de Alto Paraná, Concepción y Central.
A partir de la información relevada en estas entrevistas y reuniones se presenta a continuación un análisis sintético de las fortalezas y debilidades, desde la óptica de los actores, así como los avances y obstáculos identificados en los procesos. Información más detallada se encuentra disponible en el Anexo Matriz de Análisis FODA, adjunto al presente estudio.
Fortalezas y debilidades del proceso desde las voces de los principales actores
En términos generales la gran fortaleza del FONACIDE es la disponibilidad de recursos financieros públicos para la inversión en programas de desarrollo, con énfasis en educación y salud. En contrapartida, su implementación deja traslucir una serie de debilidades políticas e institucionales, sobre todo cuando se hace énfasis en el porcentaje que es transferido a los gobiernos sub nacionales.
Las oportunidades de desarrollo y fortalecimiento organizacional que ofrecen estos recursos a los Municipios y Gobernaciones son un impulso importante para los procesos de descentralización y profundización democrática.
1. Las fortalezas se acentúan en el plano institucional.
Para que las oportunidades puedan ser aprovechadas los actores principales han manifestado estar realizando esfuerzos en pos de una mejor articulación institucional y coordinación de acciones para la implementación de los recursos.
Al inicio de la implementación del FONACIDE cada institución del nivel central funcionaba de manera aislada utilizando sus procedimientos propios. A partir del 2015 se establecieron mecanismos de trabajo interinstitucional, sobre todo entre la Contraloría General de la República y el Ministerio de Hacienda para procesar las rendiciones de cuentas y las transferencias de fondos a gobernaciones y municipios.
En los niveles sub nacionales, los Consejos Departamentales de educación están logrando planificar territorialmente los proyectos sin superposiciones ni duplicaciones en la asignación de recursos. En los municipios donde están conformados los Consejos Distritales de educación se facilita la implementación y control de las obras y el almuerzo escolar con la activa participación de la comunidad, especialmente asociaciones de padres/madres, organizaciones estudiantiles, gremios de docentes, directivos de las escuelas y colegios, entre otros.
En los casos de la Municipalidad de Asunción y Luque se ha identificado la creación de oficinas, direcciones o consejos especializados para la implementación del FONACIDE, lo que implica también la especialización y capacitación de los recursos humanos asignados a tales instancias, así como la creación de equipos interdisciplinarios para la realización de diagnósticos y fiscalizaciones.
2. Condiciones favorables para avanzar en la participación ciudadana.
En relación a la participación ciudadana en el proceso de implementación del FONACIDE sobresalen tres aspectos importantes. Por un lado se fortalecen instancias de participación tales como los Consejos Departamentales o distritales, donde los principales actores comunitarios acuerdan y toman decisiones en relación a la implementación de los proyectos.
Otro aspecto relevante es la utilización de la metodología de la Microplanificación de la oferta educativa, desarrollada por el MEC que promueve la participación activa de autoridades y comunidad educativa en la identificación de las necesidades y requerimientos de las escuelas y colegios. Por último, la participación de organizaciones de la sociedad civil en la prestación misma de los servicios, como lo demuestra la experiencia de comedores escolares en Ypacarai, cuya gestión en un principio estuvo a cargo de las Asociaciones de Cooperación Escolar.
Cabe destacar que se nota un incremento en la participación de los estudiantes mediante la realización de charlas en colegios, reuniones con líderes estudiantiles y otras estrategias de acercamiento y participación que se realizan sobre todo desde los municipios.
3. Se avanza en fortalecer la gestión transparente.
Existen numerosos mecanismos de acceso a la información y transparencia de los recursos de FONACIDE disponibles en la web. Algunos municipios cuentan con instrumentos específicos como las Municipalidades de Asunción y Luque. (http://www.luque.gov.py/notas-categoria/FONACIDE/, http://www.asuncion.gov.py/FONACIDE).
Por otro lado el MEC ha desarrollado la plataforma “Contralor FONACIDE” y “Mira donde aprendo” desde las cuales se puede acceder a información y realizar denuncias. (http://www.mec.gov.py/cms_v4/miradondeaprendo, http://www.mec.gov.py/contralorFONACIDE/)
Existen otras páginas web donde se puede acceder a información completa sobre el uso de los recursos de FONACIDE pertenecientes al Ministerio de Hacienda, Contraloría General de la República y Auditoría General del Poder Ejecutivo(http://www.hacienda.gov.py/FONACIDE/, http://www.contraloria.gov.py/index.php/actividades-de-control/FONACIDE, http://agpe.gov.py/agpe/v2/index.php?option=com_content&view=article&id=147&Itemid=66, http://www.hacienda.gov.py/web-udm/index.php?c=373).
La gran disponibilidad de datos on line brinda la oportunidad para avanzar hacia un sistema integrado que centralice y simplifique la información relacionada a FONACIDE y a las instituciones involucradas, utilizando todos los recursos tecnológicos disponibles.
Los esfuerzos por una gestión transparente del FONACIDE están empezando a dar resultados. La ciudadanía se manifiesta más interesada en la temática y está avanzando en la exigencia de rendición de cuentas a su municipio. De hecho, según datos de la CGR, aumenta la cantidad y calidad de rendiciones de cuentas desde el 2013 al 2016. En su informe sobre rendición de cuentas de los programas y proyectos financiados con recursos de FONACIDE, ejercicio fiscal 2013, solo 144 de los 246 municipios habían rendido cuentas, es decir el 58% de los Municipios cumplió con este requerimiento.
Analizando comparativamente estos datos con el último informe publicado el 23 de junio del 2016, la rendición de cuentas creció en un 32%. Actualmente 226 municipios de los 250 existentes han rendido cuentas, lo que representa el 90% del total de municipios. De este porcentaje, solo el 2% fue rechazado por no cumplir en forma con los requerimientos. En el caso de las gobernaciones, tanto en el 2013 como en el 2016 presentaron en un 100% sus rendiciones de cuentas.
4. El impacto social de FONACIDE
El impacto social de FONACIDE es percibido principalmente mediante la implementación del almuerzo escolar, sobre todo en las comunidades más carenciadas. Este beneficio ha servido de gran motivación para los estudiantes y sus familias generando el aumento de la matrícula escolar. Más niños y niñas ingresan al sistema educativo formal y al mismo tiempo permanecen en él completando su ciclo de estudios.
Además se ha contribuido al desarrollo de la autoestima de los niños y niñas de comunidades vulnerables, al aumento de peso y talla de los mismos, a un mejor desempeño escolar, a reforzar procesos de inclusión social y a generar cambios positivos en la cultura alimentaria de la comunidad.
También ha generado un impacto económico para las madres y familias, significando un ahorro para la familia y liberando a las madres de la tarea de cocinar al medio día, permitiéndoles utilizar su tiempo en otras actividades de generación de ingresos.
Algunos municipios priorizan en los pliegos de bases y condiciones, al momento de licitar las obras, que los recursos humanos y los insumos en lo posible sean locales. Esto abre la posibilidad de dinamizar la economía local generando oportunidades de trabajo para técnicos y proveedores de las diferentes áreas.
5. Las debilidades hacen énfasis en aspectos políticos.
Entre las debilidades percibidas por los actores, las vinculadas a la dimensión política son las de mayor peso.
Muchos de los problemas institucionales y políticos derivan de la condición de origen de la ley que se elaboró sin un proceso previo de consulta con las instituciones y gobiernos locales que se ven afectados en la implementación.
La descentralización es solo formal a los ojos de los Municipios que han sido consultados y lo hacen notar en la conformación del Consejo de FONACIDE, en la cual solo integran representantes del Poder Ejecutivo y no participan representantes de Gobernaciones ni Municipalidades. En este sentido el poder de decisión sobre FONACIDE al más alto nivel está centralizado.
En el plano local, aún persisten prácticas clientelistas y prebendarias. Existen casos en los cuales la priorización de las obras a realizarse responde a intereses políticos partidarios. Por otro lado, intendentes heredan prácticas de sus antecesores y se ven obligados a favorecer políticamente a sectores en los procesos de licitaciones, continuando con el círculo vicioso.
La implementación de FONACIDE supone la articulación de instituciones del nivel central y gobiernos locales. Los gobiernos locales actúan en ciclos de 5 años, al cabo de los cuales se someten a elecciones para ser renovados o reelectos. Estos procesos políticos generan problemas de sincronización con los ciclos de las instituciones centrales, que presentan planteles técnicos mucho más estables en el tiempo.
Durante el periodo de transición entre un gobierno y otro se presentan varias situaciones problemáticas, desaparición de documentos, negativa de las nuevas autoridades a firmar la rendición de cuentas del intendente saliente, los planteles técnicos son removidos y los nuevos funcionarios que asumen no conocen los procedimientos de FONACIDE, entre otros.
Todavía muchos de los procesos de FONACIDE están sujetos al momento político, los resultados varían si es año de elecciones o si hay presiones desde los medios de comunicación. Por otro lado hay una gran dependencia de la voluntad política de las autoridades de turno para la implementación exitosa del programa a nivel local.
En la relación entre Gobernaciones y Municipios existen diferencias de criterios. Las gobernaciones suelen unificar criterios con el MEC antes que con los municipios. Los municipios tienen una mirada más puntual sobre las necesidades y las Gobernaciones una óptica más general, por lo que no dimensionan de la misma manera las necesidades y las priorizaciones.
6. Exclusión de la población indígena
Si bien FONACIDE también beneficia a las escuelas indígenas, en la práctica existen muchos problemas que son invisibilizados. Para el MEC no existe un tratamiento diferenciado para las escuelas indígenas, no se atienden sus características culturales y necesidades específicas. En la mayoría de los casos la comunidad educativa en torno a las escuelas indígenas no participa de la micro planificación y priorización ni de los consejos distritales o departamentales. El almuerzo escolar es insuficiente, siendo la alimentación de los niños y niñas indígenas una necesidad acuciante.
7. Procedimientos aún muy centralizados
Todavía muchos trámites se deben realizar en Asunción, sobre todo los procedimientos relacionados a rendiciones de cuentas en la Contraloría General de la Republica y en el Ministerio de Hacienda. Esto significa una gran inversión de tiempo y recursos económicos para los traslados, sobre todo de aquellos Municipios más lejanos a la capital.
Aún se requiere la presentación de documentación física (en papeles), lo cual por un lado significa gasto innecesario de recursos y por otro lado la vulnerabilidad del papel pone en riesgo la conservación de la documentación.
8. Falta de recursos humanos y capacidades técnicas en las Gobernaciones y Municipios.
Las instituciones y gobiernos locales no cuentan con los planteles técnicos requeridos y para adecuarse a las tareas que exige la implementación de FONACIDE. Como ejemplo práctico, los directivos de las escuelas muchas veces priorizan subjetivamente las necesidades por que no son técnicos del área, necesitan de arquitectos e ingenieros para realizar un diagnóstico real de sus requerimientos de infraestructura.
Aún existe desconocimiento sobre la funcionalidad del programa FONACIDE, sobre todo en las instituciones educativas y Municipios. Los directores de escuelas y supervisores zonales solo conocen el procedimiento hasta finalizar el proceso de micro planificación, desconocen que ocurre en las etapas siguientes.